El Convenio CITES y su aplicación práctica
“Hoy colabora en el blog ambiental Eduardo Salazar Ortuño, Abogado del Colegio de Murcia, miembro de la Asociación para la Justicia Ambiental (AJÁ), analizando un reciente trabajo sobre la aplicación del Convenio de Washington (CITES) sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres. Hay que recordar que el tráfico de especies protegidas lamentablemente ocupa un lugar preferente en las actividades delictivas internacionales situándose entre el de armas y el de drogas”.
En su vigésimo quinto aniversario en España la organización Greenpeace “ha tocado madera” para cuestionar la aplicación de las leyes ambientales, en este caso y a través de cinco investigaciones, las normas internacionales sobre comercio ilícito de especies amenazadas, las derivadas del Convenio CITES. El informe retrata sobre la realidad española las fallas del sistema administrativo y judicial para aplicar el Derecho Ambiental, constatado en un Convenio referido al comercio ilícito de especímenes de especies de fauna y flora con obligaciones contundentes y precisas.
Este Tratado Internacional CITES, suscrito en Washington en 1973 y en vigor en España desde su ratificación en 1986, pretende disminuir el peligro de desaparición de muchas especies de fauna y flora mediante la persecución de su comercio, tercero en el mercado negro después de las drogas y las armas, que o bien está prohibido o sujeto a un estricto control. Se trata de una norma que atiende al principio de globalidad y que parte de que la reducción o eliminación de la demanda de especímenes de especies de fauna o flora o productos derivados de ellas en los puntos de compra, normalmente países desarrollados, permitiría apoyar las políticas de conservación de especies amenazadas en países menos desarrollados como Paraguay o Malasia, y con una institucionalidad más débil y corrompible.
Estas políticas de conservación de especies se ven minadas por el comercio de especímenes o productos hacia terceros países generando una economía sumergida que se alimenta de especies de fauna y flora en peligro de extinción por el capricho de compradores que ansían un colmillo de marfil, un cuerno de rinoceronte, nácar o una aleta de tiburón. También puede darse este comercio con rapaces nacionales como ha mostrado el caso de la “Operación Rapiña” .
El Convenio CITES ha sido desarrollado por normas de la Unión Europea , esencialmente Reglamentos, que han pretendido fortalecer el marco CITES mediante regulaciones más estrictas y la creación de órganos comunitarios. No en vano, la Unión Europea se sitúa entre los grandes consumidores de animales y plantas del exterior, muchos de ellos traídos de forma ilegal, lo que puede suponer un alto daño ecológico y económico como señala la organización TRAFFIC , especializada en comercial ilícito de especies y que cifra el valor económico mundial de este comercio en 300.000 millones de dólares afectando a millones de especímenes de animales o plantas.
Desde la campaña de de Bosques de Greenpeace se han realizado esfuerzos por conocer hasta qué punto España, por su posición geográfica y la existencia de grandes puertos, puede estar jugando un papel estratégico en la introducción en el mercado occidental de maderas procedentes de bosques primarios brasileños y chilenos, una vez que llegaron noticias a la organización de conductas fraudulentas en las aduanas para introducir especies en peligro de extinción y amenazadas. Muchas de estos casos concretos están imbricados en redes de grandes mafias que operan en los países de origen y buscan puertos abiertos para distribuir en Europa la madera, como ocurre con el Alerce chileno. En colaboración con la Guardia Civil, Seprona y UCO, la asociación ecologista ha conseguido obtener datos sobre el modus operandi de los infractores y se ha encontrado con ciertas debilidades institucionales, administrativas y judiciales, que dejan las obligaciones del Convenio CITES en papel mojado y cuestionan, una vez más y a través de un botón de muestra, la situación de crisis del Derecho Ambiental: sector en el que, a mi juicio, conviven una hipertrofia legislativa inusitada con una crisis de aplicación preocupante para la consecución de los objetivos de conservación de la biodiversidad y para la propia legitimación del sistema legal e institucional frente a los retos de degradación del planeta. En el caso de la deficiente aplicación del CITES se demuestra además otro de los síntomas de la protección legal del ambiente, como es la ratificación de Tratados Internacionales por parte del Estado sin que haya un posterior desarrollo efectivo de los mecanismos necesarios para que las obligaciones asumidas internacionalmente puedan ser eficazmente cumplidas – como ocurre en materia de transporte de residuos, desertificación, participación pública, paisaje -, como máximo se puede llegar a una situación de “cubrir el expediente” que entrará en evidencia en el análisis de casos concretos, como los que se analizan en el informe.
Tras el análisis fáctico de cinco casos de estudio concretos de persecución de conductas relacionadas con el comercio ilegal a través de diferentes puertos de especímenes de madera procedente de Sudamérica – Brasil y Chile – como Palosanto de Río, Alerce, Caoba de hoja ancha y Afrormosia, se califican los hechos criminalmente, sin perjuicio de su sanción administrativa conforme a las normas estatales y las comunitarias. En la mayoría de los supuesto estamos ante delitos de contrabando en concurso con delitos contra la flora y la fauna, delitos de falsificación en incluso delitos de prevaricación, por la omisión de inspecciones. Ninguno de los casos ha finalizado con sanción alguna – ni administrativa ni judicial - para ninguno de los poseedores, comerciantes o funcionarios implicados, pese a las pruebas y los dispositivos policiales organizados – Operaciones Palo I y II, y Operación Tarima –, todo lo cual evidencia la debilidad de los mecanismos de aplicación del Convenio y de persecución de conductas contrarias al mismo.
Entre las causas de la ineficacia en la aplicación del CITES se señala la falta de comprobaciones en las Aduanas, dependientes de la Agencia Tributaria y del Ministerio de Industria y Comercio Exterior (a través de los inspectores del SPOIVRE) y la falta de coordinación en general entre la “autoridad administrativa” del Convenio – la Subdirección General de Inspección, Certificación y Asistencia Técnica de Comercio Exterior – y el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Tributaria, con las competencias sancionadoras por “contrabando” y entre éstas y el Seprona de la Guardia Civil, las Fiscalías de Medio Ambiente y los tribunales.
En otras ocasiones el fracaso se ha debido a que las investigaciones por parte del Seprona, el Ministerio Fiscal o el Juzgado de Instrucción han sido insuficientes y no han conseguido obtener todas las pruebas o alcanzar a toda la red de implicados en el comercio ilícito. Y en otras, se ha constatado cierta “tolerancia administrativa” hacia los infractores contra los que no se han iniciado expedientes sancionadores por parte del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales ni antes ni después de la investigación judicial, lo que genera una sensación de “impunidad” entre los denunciados, muy perjudicial para los fines preventivos de la persecución del comercio ilícito.
Entrando en la situación de la Justicia, y en especial en los casos referidos a la protección del ambiente, el estudio de los casos ha mostrado una lamentable actitud de los Juzgados ante este tipo de asuntos, que sumada a lentitud y a otras barreras, ha terminado en archivos injustificados o después de interpretaciones, en ocasiones del propio Ministerio Fiscal, que han minimizado el contrabando de estas especies pese a su crucial importancia para la conservación de la biodiversidad.
Otra de las barreras judiciales importantes ha sido la obstaculización del ejercicio efectivo de la acción popular por parte de los tribunales a la asociación Greenpeace que, pese a haber colaborado en la denuncia e investigación administrativa de los casos, ha tenido que ver retrasada su intervención en la instrucción penal de éstos – en uno de los casos incluso durante un año - merced al retraso judicial y a la imposición de fianzas desmesuradas o injustificadas, que no se compadecen con la doctrina jurisprudencial sobre la acción popular y las nuevas obligaciones derivadas del Convenio de Aarhus, ya citado en este blog.
El informe sobre el “Comercio ilegal de maderas y aplicación del Convenio Cites en España ”, en el que he tenido el gusto de colaborar con José Manuel Marraco Espinós y Miguel Ángel Soto Caba, presenta una serie de incumplimientos por parte del Estado español de obligaciones concretadas en el Convenio CITES y en el Reglamento 338/1997/CE, sobre todo en relación con la persecución de conductas sancionables, infracciones que justifican la presentación de quejas ante los organismos internacionales respectivos, que en el caso de la Unión Europa, ya se ha transformado en una queja comunitaria ante la Comisión .
Entre las sugerencias del informe al Estado están la de seguir la Recomendación 2007/425/CE de la Unión Europea, referida a una mayor organización y planificación, la de generar una mayor coordinación administrativa y judicial, la fijación de protocolos de investigación, mayor diligencia en la instrucción de expedientes administrativos por parte del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, capacitación y educación ambiental a todos los funcionarios intervinientes, desde los inspectores hasta los jueces y una mayor coordinación con el Fiscal Coordinador de Medio Ambiente y Urbanismo.
El estudio de los casos supone un muestrario de los problemas que arroja la labor de muchos grupos ecologistas como watchdogs del Derecho Ambiental, especialmente de las normas internacionales ratificadas, que supone un trabajo constante por la aplicación de normas vigentes que no consiguen modificar la situación por diversas cuestiones que tienen que ver con la tolerancia y pasividad administrativas, la ausencia de capacidad en autoridades, técnicos e inspectores y la incapacidad del sistema judicial para hacer efectivas las normas ambientales e incluir a la sociedad civil en dicha labor, lo que evidencia la necesidad de un enfoque distinto de la Justicia donde prime la defensa de intereses colectivos ambientales a través de mecanismos adecuados.
Eduardo Salazar Ortuño
Abogado, LLM Dresden
