Control de Contaminación y Silencio Administrativo

La tardía incorporación del ordenamiento ambiental comunitario por el legislador estatal no resulta una novedad. Esta circunstancia no sólo implica una extemporánea protección del ambiente; igualmente supone la concesión de generosos plazos de adaptación a lo dispuesto por la norma europea tanto a las Administraciones públicas como al sector privado.

Siendo la intención de este blog contar con opiniones autorizadas en derecho ambiental, hoy presta su colaboración el Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco Agustín García Ureta, reconocido por su dedicación a la doctrina del derecho ambiental, habiendo publicado diversos trabajos en la materia.
 
El trabajo de hoy hace referencia a los problemas que suscita la aplicación de la normativa ambiental analizando un tema controvertido como es el control integrado de la contaminación y el silencio administrativo en referencia a la Directiva 96/61.

I. Introducción

La tardía incorporación del ordenamiento ambiental comunitario por el legislador estatal no resulta una novedad. Esta circunstancia no sólo implica una extemporánea protección del ambiente; igualmente supone la concesión de generosos plazos de adaptación a lo dispuesto por la norma europea tanto a las Administraciones públicas como al sector privado. En el caso de la Directiva 96/61, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, su transposición en el ordenamiento interno se ha efectuado de manera claramente tardía y, además, incumpliendo obligaciones básicas reguladas por el legislador europeo, caso de la imposibilidad de acudir a la técnica del silencio administrativo, en concreto el positivo (art. 8). Sin embargo, ésta no es la única cuestión relevante que se ha incumplido. Otros aspectos centrales de la Directiva, como es la aplicación temporal de sus disposiciones tratándose de instalaciones existentes y nuevas, así como los plazos de adaptación a la Directiva, han sido objeto de evidente infracción por el legislador del Estado, Ley 16/2002, de 1 julio, (LPCIC) lo que incluye las propias sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asunto C-29/01, Comisión v. España, de 7 de marzo de 2002) a las cuales, por cierto y que se sepa, no ha habido ninguna medida de adaptación. El empecinamiento del legislador en transgredir lo establecido en la Directiva 96/61 ha tenido una última manifestación por medio de la Disposición final sexta añadida a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB), como se verá

II. La posición en el tiempo de las instalaciones existentes

La Directiva 96/61 introdujo un diferente régimen jurídico tratándose de aquellas instalaciones sujetas a sus disposiciones, que ya se hallaban en funcionamiento, y de aquellas otras cuya existencia iba a comenzar una vez que se hubiese producido su entrada en vigor. No se pretende analizar aquí la noción de instalación existente, pero sí el régimen jurídico de adaptación en el tiempo de la Directiva y en la LPCIC. La conceptuación de una instalación como “existente” tiene ciertas consecuencias. Una de ellas es la aplicación de un régimen transitorio, que se recoge en el art. 5 de la Directiva. En síntesis, éste se divide en dos secciones temporales. Una aplicable desde la entrada en vigor de la Directiva, 31 de octubre de 1999, y otra a más tardar ocho años después, esto es, 31 de octubre de 2007. En este último caso los Estados miembros están obligados a adoptar medidas para que, bien mediante autorización (de acuerdo con las normas generales de la Directiva), bien mediante una revisión de sus condiciones o por medio de actualizaciones, se adecuen a una serie de sus normas.

Por lo que respecta a la LPCIC, su Disposición transitoria primera señala dos aspectos:

1) Los titulares de las instalaciones existentes deben adaptarse a la LPCIC antes del 31 de octubre de 2007. Para esta fecha deben contar con la pertinente autorización ambiental integrada (AAI).
2) A los efectos anteriores, si la solicitud para la AAI se presenta antes del 1 de enero de 2007, pero el órgano ambiental competente para otorgarla no dicta resolución expresa sobre la misma para el 30 de noviembre de 2007, “las instalaciones existentes podrán continuar en funcionamiento de forma provisional hasta que se dicte dicha resolución, siempre que cumplan todos los requisitos de carácter ambiental exigidos por la normativa sectorial aplicable.

La LPCIC extiende dichas autorizaciones en el tiempo, hasta que la solicitud de AAI se resuelva expresamente (y notifique, aspecto éste omitido por la LIPPC).  Si se ponen en relación el art. 8 de la Directiva, que exige que las autorizaciones se concedan por escrito, y la Disposición transitoria primera LPCIC, resulta que no habrá autorización expresa, sino una extensión de las ya existentes. Por el contrario, la Directiva no admite tal solución al requerir la concurrencia de la correspondiente autorización. Tratándose de un proyecto público, la consecuencia no puede ser otra que dicha actividad, aun cuando esté en funcionamiento, no pueda continuar hasta la concesión expresa de la autorización. La opción de la LPCIC por la autorización, en vez de la revisión de las condiciones o su actualización, implica que, para las instalaciones públicas, no quede otra solución. Tras el día 31 de octubre de 2007, todas las instalaciones existentes de titularidad pública deben someterse a los requisitos de la Directiva. Si tal autorización que cumplimente los requisitos de la Directiva no se ha concedido, la actividad en cuestión no debería seguir en funcionamiento.

En el caso de las instalaciones privadas la solución es otra. Puesto que la LPCIC opta por una extensión de las autorizaciones existentes, en contra de lo dispuesto en los arts. 5 y 8, no podría aplicarse, en principio, tal previsión en perjuicio del titular de la actividad sujeta a control integrado, por causa de la doctrina del efecto directo de la normativa comunitaria (Marshall, asunto 152/86; Arcaro, asunto C-168/95), por lo que sería posible que dichas instalaciones siguiesen en funcionamiento hasta la concesión expresa de la autorización que cubriese los aspectos que recoge el art. 5 de la Directiva. Sin embargo, hay que advertir que lo anterior no evita, obviamente, el posible recurso de un particular afectado por la instalación, acogiéndose también al efecto directo de la Directiva (asunto C-201/02, The Queen, a instancia de Delena Wells v. Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, sentencia del TJCE de 7 de enero de 2004).

III. La Disposición final sexta de la LPNB

A la luz de lo anterior, hay que analizar la Disposición final sexta de la LPNB, que señala que el párrafo segundo de la Disposición transitoria primera LPCIC queda redactado de la siguiente manera: “A estos efectos, si la solicitud de la autorización ambiental integrada se presentara antes del día 1 de enero de 2007 y el órgano competente para otorgarla no hubiera dictado resolución expresa sobre la misma con anterioridad a la fecha señalada en el párrafo anterior, las instalaciones existentes podrán continuar en funcionamiento de forma provisional hasta que se dicte dicha resolución, por un plazo máximo de seis meses, siempre que cumplan todos los requisitos de carácter ambiental exigidos por la normativa sectorial aplicable.”

Como es apreciable, esta previsión incumple el régimen transitorio previsto en la Directiva 96/61 y, como se ha argumentado anteriormente, no es posible que sea aplicable a las instalaciones de titularidad pública. En el caso de las privadas resultaría posible su invocación por los motivos antes expuestos, pero nada impediría a cualquier afectado (interesado) por la instalación interponer el correspondiente recurso contra la extensión en el tiempo de la autorización inicial.

Como reflexión final habría que señalar que la actuación del legislador debería merecer la atención de la Comisión Europea, por medio del correspondiente procedimiento de infracción bajo el art. 226 TCE. Como antes se ha indicado, que se sepa, la Comisión no ha instado al Estado español a adecuarse, con las medidas necesarias, a la sentencia del TJCE de marzo de 2002. Otro tanto debería hacerse con respecto a la Disposición final sexta de la LPNB.

Agustín García Ureta
Catedrático de Derecho administrativo. Universidad del País Vasco