Quien contamina ¿paga?

Reflexiones sobre la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental

Dada la ausencia de una regulación específica de la responsabilidad por daños al ambiente, que complemente la tipificación penal para riesgos graves y las sanciones a los infractores de la normativa ambiental y desarrolle íntegramente el mandato del artículo 45 CE,  debemos dar la bienvenida a una Ley inspirada en los principios del Derecho ambiental de prevención y de que “quien contamina paga”, aplicable retroactivamente a los daños producidos desde el 30 de abril.

Aunque la práctica con la que desayunamos cada día nos confirma que la vigencia de las normas jurídicas -como las de Evaluación de Impacto o Autorización Ambiental Integrada-  no asegura necesariamente la mejora del ambiente o un freno a su deterioro, esta Ley ha despertado expectación en sectores industriales y debe ser conocida por las autoridades y la ciudadanía de las que finalmente depende su aplicación efectiva.

Acostumbrados en este país a “socializar” los desastres (caso del Prestige o Aznalcóllar)  y  pérdidas ambientales originadas en múltiples actividades - en especial en relación a bienes colectivos del patrimonio natural -, en los que “quien no contamina, paga” esta nueva ley establece nuevas obligaciones para los operadores que presumiblemente puedan desencadenar procesos de contaminación, que sumadas a las que se venían imponiendo en materia de suelos contaminados y residuos, pretenden, ante todo, la evitación de daños por la adopción de medidas preventivas y la amenaza del deber ilimitado de reparar. Un nuevo catálogo de deberes, pues, que los abogados debemos manejar y un sistema de responsabilidad administrativa que será objeto de numerosos litigios en la jurisdicción contenciosa, que va precisando de una ambientalización profunda del  iura novit curia y de más medios para los procesos.  

Aquellos que pretendemos en nuestra actividad jurídica que aquél que contamine asuma real e íntegramente los costes de la degradación que genera su actividad económica, veníamos esperando la concreción de una norma estatal que no hace sino trasponer la Directiva 2004/35/CE, que desilusionó en su versión final a muchos defensores del ambiente por el proceso de descafeinado que vino sufriendo en el intenso debate y pasilleo comunitario. Si bien el legislador español, tras un arduo trabajo desde el Ministerio de Medio Ambiente, ha apostado por exigencias estrictas como la garantía financiera obligatoria (a partir de abril de 2010 y esperando la apuesta de las aseguradoras) y ha reducido las posibilidades de no reparar por ausencia de culpa, ha cumplido básicamente con sus obligaciones ante la Unión Europea para regular el daño estrictamente ambiental sin acometer la necesaria regulación integral de la responsabilidad civil y la valoración de los daños.

En efecto, la Ley 26/2007 confía a las autoridades autonómicas el desarrollo y exigencia de medidas preventivas y reparadoras a los operadores que puedan causar daños al suelo, al agua, a los bienes de dominio público y a la biodiversidad, detallando las medidas preventivas y reparadoras, las sanciones por incumplimiento y el procedimiento de exigencia de responsabilidad.  Si bien supone asumir un régimen detallado a prevenir el deterioro en los recursos naturales, el concepto de “daño medioambiental” no incluye los daños personales y patrimoniales que seguirán basándose en los pocos preceptos del Código civil aplicables basados en la responsabilidad extracontractual  y el principio alterum non laedere así como una reiterada y contundente jurisprudencia que establece una responsabilidad objetiva, sin atender a la existencia de permisos o la diligencia debida.

Entre las bondades de la norma podemos destacar los mecanismos administrativos para obtener del responsable o suplir a su costa la reparación íntegra del entorno, la creación de un fondo de reparación, la regulación de situaciones de emergencia y la previsión de responsabilidad allende las fronteras, así como las posibilidades de promover su exigencia desde otros actores, atribuyendo potestades al Ministerio Fiscal y dando oportunidad de participar a asociaciones dedicadas a la protección ambiental. Bondades que se convierten en retos para la acción administrativa y judicial, la participación ciudadana y la apuesta de las empresas más comprometidas con el entorno.

Las sombras de la Ley, presentes ya en una Directiva que venía cojeando desde Bruselas, son las que impiden la exigencia de responsabilidad por daños producidos en materia de riesgos nucleares, transporte marítimo internacional  o hidrocarburos, sometidos a convenios internacionales inoperantes ante grandes accidentes y la existencia de numerosas cláusulas de exoneración -“permisos para contaminar”, riesgos del desarrollo-  que hacen que la responsabilidad objetiva sea finalmente la excepción y que los grandes contaminadores puedan salirse por la tangente si las autoridades o las empresas que certifican la calidad ambiental no son diligentes en sus funciones de control.

Valga no obstante esta reflexión de bienvenida desde la abogacía a una apuesta legislativa hacia la protección ambiental a través de una responsabilidad administrativa específica, siempre desde ese optimismo informado que elimina la ingenuidad y promueve la actuación profesional para una aplicación efectiva de esta ley, que finalmente, como diría el compañero - y sin embargo amigo - Eduardo Salazar, parte de la idea de que “prevenir un vertido es mejor que curar un río contaminado”.